Wenn auf einer Bahnfahrt etwas schiefläuft, reagieren viele Reisenden mit Wut auf „die Bahn“. Dabei gibt es „die Bahn“ so gar nicht, denn allein die Deutsche Bahn besteht aus mehreren hundert Einzelunternehmen, und das deutsche Schienennetz wird von einer Vielzahl weiterer Verkehrsunternehmen benutzt. Ebenso wenig entscheidet die DB immer und überall, wann sie wo Züge fahren lassen möchte. Es gibt ein kompliziertes Netz aus Auftraggebern, Verkehrsunternehmen und Infrastrukturbetreibern sowie politisch Verantwortlichen. Dies soll in diesem Exkurs anschaulich dargestellt werden.
Grundsätzlich gibt es eine dreistufige Gliederung der Zuständigkeiten:
- Der Bund ist für den Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) sowie den Fernbusverkehr zuständig.
- Die Bundesländer tragen seit 1996 die Zuständigkeit für den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) und teilweise auch für überregional bedeutsame Buslinien (vgl. Landesbuslinien in Niedersachsen).
- Die Landkreise und kreisfreien Städte sorgen für den lokalen und regionalen Busverkehr.
Der Bund nimmt seine Verantwortung für den Fernverkehr nicht wahr
Was einfach klingt, ist in der Praxis kompliziert und verworren. So wird der SPFV eigenwirtschaftlich betrieben, das heißt, der jeweilige Anbieter muss Gewinn machen oder verschwindet vom Markt. Es gibt kein verpflichtendes Mindestangebot und keine Zuschüsse. Sofern es bislang ernstgemeinte Versuche gab, solch ein Grundnetz im Fernverkehr aufzubauen, sind die kläglich gescheitert. Hinzu kommt, dass die Deutsche Bahn AG mit ihren vielen Tochtergesellschaften seit der Bahnreform 1994 selbst Profit erwirtschaften muss und deswegen auch als Platzhirsch im Fernverkehr verlustreiche Zugläufe früher oder später wieder einstellt. Dies führt oft zu unschönen Taktlücken auf vielen Fernstrecken.
Die oft von Politikern geäußerte Beschwerde, diese oder jene Stadt werde vom Fernverkehr abgehängt, wenn der letzte IC oder ICE gestrichen wird, strotzt aufgrund der Rahmenbedingungen daher nur so vor Unkenntnis oder gar Ignoranz. Gerade Bundespolitiker, die sich darüber aufregen, dass es Großstädte ohne Fernverkehr gibt, sollten sich an die eigene Nase fassen und für ein verpflichtendes Grundnetz im Fernverkehr eintreten. Andererseits ist auch die Behauptung falsch, bestimmte Orte würden automatisch vom Fernverkehr abgeschnitten, wenn beispielsweise eine Neubaustrecke gebaut würde. Gerne wird dies im Zusammenhang mit der Strecke Hamburg – Hannover für Celle, Uelzen und Lüneburg behauptet. Tatsache ist, dass das jeweilige Verkehrsunternehmen, also meist die Deutsche Bahn, selbst entscheiden kann, wo die Züge langfahren und halten sollen. Solange sich ein Fernverkehrshalt rentiert, wird es ihn auch geben – trotz etwaiger Neubaustrecken.
Die jetzige Regelung bzw. Weigerung des Bundes, Verantwortung zu übernehmen, führt zudem dazu, dass es nicht zum vielbeschworenen Wettbewerb auf der Schiene kommen kann. Die Kosten für einen Markteinstieg betragen viele Millionen; fernverkehrstaugliches Wagenmaterial oder Triebwagen sind weitaus teurer als Nahverkehrszüge, und das Risiko eines wirtschaftlichen Fehlschlags ist wesentlich höher als bei einem Verkehrsvertrag mit garantierten Zahlungen durch einen Auftraggeber. Man darf nicht vergessen, dass selbst ein kapitalstarker Wettbewerber es schwer hätte, ein brauchbares Netz neben dem der Deutschen Bahn aufzubauen – allein schon wegen knapper Trassen und fehlender tariflicher Integration. Dementsprechend konnte sich bislang nur Flixtrain einigermaßen etablieren, aber auch hier sprechen wir immer noch von einzelnen Zügen je Route und Tag.
Der Fernbusverkehr wird ebenfalls vollständig dem „freien Markt“ überlassen, was dazu geführt hat, dass Flixbus binnen weniger Jahre hier ein De-facto-Monopol errichten konnte. Wettbewerb existiert praktisch nicht mehr. Gleichzeitig gibt es keine Integration zwischen Fernbussen und Fernzügen, obwohl es dazu durchaus sinnvolle Ansatzpunkte gäbe. Schließlich gibt es Gegenden Deutschlands, etwa den Hunsrück, in denen Fernbusse die einzige praktikable Möglichkeit für öffentlichen Fernverkehr darstellen; sie hätte man gezielt mit vertakteten Fernbuslinien an den nächsten Eisenbahnknoten oder das nächste Oberzentrum anbinden können.
Zersplitterte Zuständigkeiten auf Länderebene
In den einzelnen Bundesländern, denen infolge der Bahnreform die Verantwortung für den SPNV übertragen wurde, gibt es nun verschiedene Modelle, wie dieser organisiert wird. In Bremen ist die Senatorin für für Klimaschutz, Umwelt, Mobilität, Stadtentwicklung und Wohnungsbau (SKUMS) verantwortlich. Diese Behörde kümmert sich ebenfalls um Busse und Straßenbahnen im kleinsten deutschen Bundesland, so dass hier eine Planung aus einer Hand gewährleistet ist. Niedersachsen hat hingegen ein Modell mit insgesamt drei verschiedenen Auftraggebern geschaffen:
- Die Region Hannover organisiert den SPNV zusammen mit dem übrigen ÖPNV innerhalb der Gebietskörperschaft.
- Der Regionalverband Großraum Braunschweig ist für die Industrieregion rund um Braunschweig, Wolfsburg und Salzgitter bis hin zum Nordharz zuständig, auch hier wieder für den straßengebundenen ÖPNV.
- Der große Rest Niedersachsens fällt in die Zuständigkeit der Landesnahverkehrsgesellschaft Niedersachsen (LNVG) mit Sitz in Hannover. Sie beplant im Gegensatz zu den beiden anderen Aufgabenträgern im Wesentlichen nur den SPNV. Einzige Ausnahme sind die sogenannten Landesbuslinien.
In ganz Deutschland gibt es eine mittlere zweistellige Anzahl an SPNV-Aufgabenträgern, verteilt auf die einzelnen Bundesländer. Dies führt gegenüber früher zu einem erheblich gestiegenen Abstimmungsbedarf bei Ausschreibungen, Konzepten, Fahrzeugbeschaffung und vielem mehr und führt – wenngleich sich einiges verbessert hat – bis heute immer wieder dazu, dass Landesgrenzen auch Verkehrsgrenzen sind, obwohl sie für die Bürger eigentlich jegliche Bedeutung im Alltag verloren haben.
Da der SPNV schon seit Ewigkeiten ein Zuschussgeschäft ist, zahlt der Bund den Ländern seit der Bahnreform jährlich sogenannte Regionalisierungsmittel, mit denen sie die Verkehrsleistungen finanzieren sollen. Über die Höhe wird immer wieder gestritten. Leider geben viele Bundesländer, so auch Niedersachsen, diese Mittel nicht zu 100 % an die Aufgabenträger weiter. Von dem, was bei ihnen ankommt, beauftragen sie zumeist in Rahmen europaweiter Ausschreibungen verschiedene Verkehrsunternehmen mit den SPNV-Leistungen. Dazu werden die Liniennetze in Teilnetze aufgeteilt, die dann jeweils mit einer eigenen Ausschreibung vergeben werden. In Niedersachsen bilden etwa die Strecken Bremen – Soltau – Uelzen, Buchholz – Uelzen – Hannover sowie Bünde – Hameln – Hildesheim – Bodenburg das Dieselnetz Niedersachsen-Mitte.
Während die Ausschreibungen zu Beginn den Ländern noch große Einsparungen brachten, weil private Anbieter oftmals günstiger waren als die Deutsche Bahn, was die Bestellung zusätzlicher Züge aus den Regionalisierungsmitteln erlaubte, hat sich das Bild heute gewandelt. Da das Optimierungspotential nach über 25 Jahren weitgehend aufgebraucht ist, die Vorgaben an die Verkehrsleistungen wie Zugbegleiterquote oder Betriebsreserve immer restriktiver werden (der aktuelle Verkehrsvertrag für die Regio-S-Bahn Niedersachsen/Bremen umfasst ca. 730 Seiten) und die Löhne bei den Privatbahnen infolge starker Gewerkschaften sich denen bei der Deutschen Bahn immer mehr angenähert haben, schrumpfen Margen und Innovationsspielräume erheblich. Es gab bereits sogar erste Fälle, bei denen Eisenbahnverkehrsunternehmen Insolvenz anmelden mussten, weil sie unerwartete Einnahmeausfälle, insbesondere wegen Corona, nicht mehr kompensieren konnten.
Diese vorrangig auf den Preis ausgerichtete Vergabepraxis gefährdet daher zunehmend die Zuverlässigkeit des Zugverkehrs und wird von uns stark kritisiert. Eine weitere negative Folge aus der Frühzeit der Regionalisierung ist, dass die Privatbahnen lange Zeit, um Kosten zu sparen, nicht ausbildeten. Ein erheblicher Teil des heutigen Lokführermangels resultiert daher und konnte bis dato nicht kompensiert werden.
Die Bahnreform hat dem Zustand des Netzes massiv geschadet
Wenn ein Verkehrsunternehmen damit beauftragt ist, zwischen A und B Züge fahren zu lassen, reicht das aber längst noch nicht aus, denn die dafür nötigen Trassen müssen erst beim Infrastrukturbetreiber – in aller Regel der DB Netz AG – angemeldet werden. Dieses Zusammenspiel zwischen landeseigenen Verkehrsunternehmen, regional tätigen Verkehrsunternehmen und dem DB-Konzern als bundesweitem Quasi-Monopolisten im Schienennetz birgt immer wieder eigene Tücken. Während die Beschaffung von Trassen einem festgelegten und etablierten Regelprozess folgt, ist jegliche Änderung an der Infrastruktur oft genug ein Mammutprojekt – selbst wenn es nur um eine Weiche geht. Über allem sitzt das Eisenbahnbundesamt als zuständige Behörde, die die Regeln festlegt und überwacht, insbesondere mit Blick auf die Themen Sicherheit und Wettbewerb.
Vor der Bahnreform hätte die Deutsche Bundesbahn einfach entscheiden können, einen Bahnsteig neu zu bauen, wenn sie in der Praxis die betriebliche Notwendigkeit festgestellt hätte. Zumindest für den Teil des Streckennetzes, das man in der damaligen, autofixierten Zeit nicht stilllegen wollte, lag der Fokus auf dem Erhalt der Infrastruktur und der Sicherstellung eines zuverlässigen Betriebs. Nicht jede kleine Maßnahme musste mit etlichen weiteren Stakeholdern abgestimmt werden. Lediglich das Geld hätte beschafft und die gesetzlichen Planungsvorgaben eingehalten werden müssen.
Heutzutage sind die Infrastrukturgesellschaften der DB, allen voran DB Netz und DB Station & Service, gewinnorientiert und können grundsätzlich nur dann bauen, wenn es sich positiv auf ihre Bilanz auswirkt. Ein neuer Bahnsteig mag aus Fahrgastsicht noch so wünschenswert sein, z.B. um Zugkreuzungen auf eingleisigen Strecken bei Verspätungen in den nächsten Bahnhof verlegen zu können, so dass sich die Verspätung nicht auf den Gegenzug überträgt. In der gegenwärtigen Situation wird die DB von sich aus nicht tätig werden, weil der Betrieb ja fahrplanmäßig ohne den Bahnsteig funktioniert und Störungen nicht vorgesehen sind. Überdies würde ein neuer Bahnsteig erst einmal Geld kosten und keine Mehreinnahmen in Form von Stationsgebühren bringen. Deswegen müssen, obwohl Infrastruktur eigentlich nicht in ihre Zuständigkeit fällt, an solchen Stellen oft Aufgabenträger einspringen und die zusätzliche Infrastruktur direkt oder indirekt über einen Zeitraum von bis zu 20 Jahren und mehr bezahlen – was wieder von ihrem Budget für Verkehrsleistungen abgeht.
Die Benutzung ihrer Gleise lassen sich die Infrastrukturbetreiber übrigens sehr gut bezahlen. Hierfür gibt es die sogenannten Trassen- und Stationsgebühren. Eine einzige Fahrt zwischen Bremen und Hannover kostet je nach Art der bestellten Trasse und Anzahl der Zwischenhalte schnell einmal 1.000 €, die zu den eigentlichen Betriebskosten des Verkehrsunternehmens hinzukommen. Eine konkrete, messbare Gegenleistung gibt es dafür vom Infrastrukturbetreiber nicht, nur das wage Versprechen, die Infrastruktur intakt zu halten, was gerade in der unseligen Periode, in der die Deutsche Bahn an die Börse geprügelt werden sollte, oft unterblieb, um den Gewinn zu maximieren. Darunter leidet das Netz bis heute massiv.
Wenn sich ein Zug verspätet, ist es oft genug also gar nicht die Schuld des Verkehrsunternehmens, sondern einer schlecht gewarteten Infrastruktur zuzuschreiben, weswegen der Infrastrukturbetreiber Langsamfahrstellen anordnet, an die sich der Lokführer natürlich halten muss. Für verpasste Anschlüsse bisweilen auch der Auftraggeber verantwortlich, wenn er beispielsweise vergisst, in seinen Verkehrsverträgen die Anschlusssicherung hinreichend festzuschreiben oder seine Pönalenregelungen das Warten auf Anschlüsse verhindern.
Busverkehr ist oft genug immer noch Schülerverkehr
Der Busverkehr schließlich ist grundsätzlich die Aufgabe der Landkreise und kreisfreien Städte, wird dort, wo es Verkehrsverbünde gibt, aber oft auch von den zugehörigen Zweckverbänden übergreifend geplant, zum Beispiel im ZBVN, dem Dachverband des Verkehrsverbundes Bremen/Niedersachsen (VBN). Dass die Reise mit öffentlichen Verkehrsmitteln oft am nächstgelegenen Bahnhof endet und nicht bis zum eigentlichen Zielort führt, liegt daran, dass Busverkehr bis heute zu häufig nur als lokaler Schülerverkehr verstanden wird, besonders in den Landkreisen, während es in allen kreisfreien niedersächsischen Städten bereits brauchbare Stadtbussysteme gab.
Erst in den letzten Jahren hat sich hieran etwas geändert, maßgeblich auch wegen der Verpflichtung durch das Land, alle paar Jahre sogenannte Nahverkehrspläne (NVP) zur Weiterentwicklung des Nahverkehrs im Gebiet des jeweiligen Aufgabenträgers zu erstellen. So haben sich inzwischen wenigstens auf zentralen Linien zumeist halbwegs annehmbare Takte etabliert, die gezielt an Bahnhöfen den Anschluss an die relevanten Bahnlinien herstellen. Gleichwohl gibt es hier erhebliche Unterschiede. Während der ZVBN beispielsweise auf seinen wichtigsten Überlandlinien bereits heute an allen Wochentagen einen verdichteten Stundentakt anbietet und diesen langfristig zu einem Halbstundentakt ausbauen will, etwa beim Weser-Sprinter zwischen Oldenburg und Brake, gibt es im angrenzenden Landkreis Cloppenburg selbst auf der Strecke Friesoythe – Cloppenburg nur einen Zweistundentakt – täglich außer sonn- und feiertags.
Durch die Kleinstaaterei unter den Auftraggebern – jeder Landkreis bestellt „seine“ Buslinien – enden Buslinien auch weiterhin häufig an Kreisgrenzen. Selbst in Verbünden wie dem VBN, wo doch eigentlich übergreifend für das gesamte Verbundgebiet geplant werden sollte, kann man dies feststellen; dies gilt umso mehr an den Verbundgrenzen. So endet die Linie von Oldenburg über Wiefelstede in Richtung Norden etwa stündlich in Conneforde an der Grenze zwischen dem Ammerland (VBN-Mitglied) und Friesland (kein VBN-Mitglied), anstatt wenige Kilometer weiter ins nahe Obenstrohe oder bis zum nächstgelegenen Bahnhof in Varel weiterzufahren. Hier gibt es noch viel zu tun, bis ein wirklich flächendeckendes Busnetz mit einheitlichen Standards entsteht.
Das Land Niedersachsen hat diese Problematik prinzipiell erkannt und vor einigen Jahren sogenannte Landesbuslinien ins Leben gerufen, die wichtige Relationen abseits von Bahnstrecken erschließen und einen hohen Angebotsstandard (mindestens stündlich bis spätabends an allen Wochentagen) gewährleisten sollen. Zu ihnen gehören unter anderem die Linien Worpswede – Bremen und Sulingen – Diepholz. Das große Manko dieser Linien liegt darin, dass nicht etwa Niedersachsen ein Netz definiert und dann nach und nach aufgebaut hat, sondern dass die Einführung einer solchen landesbedeutsamen Buslinie davon abhängt, ob die betroffenen Landkreise oder kreisfreien Städte sie beantragen. Dies geschieht aber nicht überall, und folglich besteht das Landesbusnetz derzeit aus gut einem Dutzend über ganz Niedersachsen verteilter Strecken, die voneinander isoliert sind, aber immerhin jeweils mindestens einen Anschluss an die Bahn bieten.
Zu guter Letzt sind auch noch die eigenwirtschaftlichen Busbetriebe zu erwähnen. Anders als in gerade im SPNV üblich verkehren in ländlichen Gegenden Niedersachsens oft mittelständische Busunternehmen auf vom jeweiligen Landkreis definierten Netzen ohne jeden Zuschuss auf eigene Rechnung. Dementsprechend bestimmen sie auch weitgehen selbst das Angebot. Vorgaben und Wünsche der Aufgabenträger sind ungleich schwerer durchzusetzen als in einem klar definierten Verkehrsvertrag. Dies verzögert die Harmonisierung des Busverkehrs und die Einführung fahrgastfreundlicher Standards. Oft genug laufen die eigenwirtschaftlichen Konzessionen noch bis ins nächste Jahrzehnt.
Gerade wegen der coronabedingt massiv gesunkenen Fahrgastzahlen, aber auch durch sinkende Tarife entstehen dadurch auch Probleme, denn anders als bei ausgeschriebenen Linien mit vordefiniertem Verkehrsangebot und Zuschüssen sind die Busunternehmen allein auf die Fahrgeldeinnahmen angewiesen. Brechen diese weg, droht dem Unternehmen schlimmstenfalls die Insolvenz, und aus wettbewerbsrechtlichen Gründen darf auch der gebietszuständige Aufgabenträger nicht einfach zur Hilfe eilen, um den Busverkehr zu erhalten. Dies hat tatsächlich schon zu Einschränkungen geführt, etwa in Göttingen. Mit dem 49-Euro-Ticket, das wieder auf allen regionalen Buslinien gelten wird, wird sich dieses Problem jedenfalls nicht lösen, sondern gegebenenfalls noch verstärken. Man kann nur hoffen, dass hier rechtzeitig eine Lösung für die bedrohten Linien gefunden wird, bevor es zu großräumigen Einstellungen kommt.
